2005年到2008年粮食价格战_2008年粮油价格趋势

1.私有企业可否出口粮食？

2.国家为什么要更加注重粮食品质和质量安全

这是中国经营报上的文章 很能说明问题。 随着2008年中国关于限制外资企业进入粮食流通领域的世贸组织过渡期已结束，已经牢牢掌控了中国的大豆定价权的外资粮商，又把目光急切地投向了中国的粮食产业，现在，他们决定从中储粮开始突破。\x0d\　　面对拿着“彩礼”上门“提亲”的外国粮商，中储粮并不急于做出决定，已经学会吸取大豆教训的他们，要看一看，“洋人”的葫芦里卖的是“什么药”。而国家发改委则对此保持着高度警惕，毕竟向中储粮提亲的外资粮商，都以控制整条粮食产业链条而著称于世。\x0d\　　被赋予平抑粮油价格的中储粮，正处在的中心，地位微妙。\x0d\外资粮商“提亲”\x0d\　　“他们确实一直想和我们合作。”中储粮新闻发言人魏强告诉记者。\x0d\　　他说的“他们”包括世界四大粮商之一的嘉吉公司，中国总部上海，他们的工作人员对于“中储粮”几个字并不陌生，“我们经常有一些传真件往来”，不过，她拒绝透露这些传真涉及的内容。\x0d\　　嘉吉是一家掌控全球粮食输出和交易业务的企业，在交易规模上已居全球之首。从食品的生产、包装，到市场的每一个环节，无不一手包办。公司业务横跨五大洲及66个国家，嘉吉现在的发展战略，就是要开发第三世界的潜在市场。\x0d\　　此时此刻，外资四大粮商在占领了中国大豆行业后，谋局中国粮食行业的步伐已渐行渐快，除了嘉吉，还有ADM、路易·达孚以及邦基。此前中储粮某高层透露：四大粮商均在与中储粮接洽，商谈合作事宜。\x0d\　　他们频繁示好的中储粮，实际上是中国控制的一家粮食购销机构，主要作用为平抑粮食及农产品价格，彼时，为了使其拥有更多的完成这项职能，赋予了中储粮进出口农产品的权力。\x0d\　　记者了解到，目前中储粮并未完成企业化改造，投资主体依旧为单一的中央。按照的安排，中储粮直接管理着中央在地方的粮库，负责收购粮食，并以最低收购价以及适时调整价格的方式，影响与控制粮食在流通领域中的价格。其拥有的粮食购销渠道，在中国境内只有中粮（中国粮食集团）可以比肩，而这显然是外资看中中储粮的原因所在。\x0d\　　此时，天时又站在了外资四大粮商的一方。\x0d\　　根据中国签订的WTO协议，2008年，中国对粮食流通领域的过渡期行将结束，中国将不能再对粮食流通领域的外资介入问题进行限制，外资四大粮商显然是看中了这个机会，方才频繁示好中储粮，希望以此为切入点，进入一直受到控制的粮食购销领域。\x0d\　　现在，布局的还不止是嘉吉。据业内人士介绍，隶属世界四大粮商之一ADM公司的益海嘉里集团，已经在山东、河南、河北、黑龙江、湖南等粮食主产区建立或并购粮食加工企业，并在江苏等省准备建立粮食收储企业。\x0d\产业链利益的觊觎\x0d\　　“最危险的是，外资四大粮商都是的集团化运作，从、化肥等生产环节到建立自己的运输通道等流通环节，掌控了整个链条。”中国大豆产业协会会长刘登高说。\x0d\　　显然，中储粮只是这些外资的切入点，他们觊觎的是整条粮食产业链的利益，记者了解到，在向中储粮频繁示好的同时，嘉吉已在布局中国的化肥市场，这正是粮食产业链上的重要环节。\x0d\　　根据嘉吉方面的公开资料，嘉吉在华有27个独资和合资公司，但在这个资料中，嘉吉对他们在中国化肥领域的投资只字不提。\x0d\　　而据记者的不完全统计显示，嘉吉在华已经建立了全资的山东嘉吉化肥有限公司，以及合资的云南三环中化嘉吉化肥有限公司等。除了种植领域外，嘉吉在华的链条基本搭建完成。\x0d\　　“如果控制了化肥等农资，就很容易控制粮价。”刘登高的担忧并非空穴来风，2006年以来的中国粮价上涨，农资涨价是重要因素。\x0d\　　在这之前，益海嘉里已经做到了中国小包装食用油市场的头把交椅，占有中国市场份额的60%～70%。\x0d\　　“益海嘉里集团的下一个目标是粮食。”刘登高表示，该集团已在山东兖州建立一家大型面粉加工企业，一期年加工能力为30万吨。另据中国储备粮总公司调查，这个集团在河南周口、河北石家庄也正准备建设面粉加工企业；不仅涉足粮食加工行业，在江苏射阳，益海嘉里集团已进行了考察，准备在射阳沿海建立大型粮食收储加工基地，进入粮食收储领域。 \x0d\发改委的戒心\x0d\　　大豆河山的全面沦陷让早已产生了戒心， “几年前的教训触目惊心，粮食肯定不会重走老路。”中储粮的上级主管单位——发改委农经司官员告诉记者。\x0d\　　他表示：“我们的国有粮库不可能让外商染指。即便是合作，也仅仅限于一些小的加工厂之类，小公司我们不管，国有粮库，不可能。”\x0d\　　魏强也告诉记者：“我们现在和四大粮商没有任何实质性的合作。”2007年，四大粮商之一的路易·达孚有意和中储粮合作建立一家榨油企业，“最后不了了之了。”\x0d\　　“染指中储粮，没戏。”上述发改委官员说，“中储粮并非企业，主要任务不是创造商业利润，不会为了商业利益放弃宏观调控职能。”\x0d\　　大豆行业的全线崩溃显然是长鸣警钟。大豆市场放开仅几年，定价权已经完全旁落。此后，中储粮在食用油方面的调控能力日显苍白。最有名的例子是，2007年的食用油涨价潮中，中储粮抛出20万吨食用油平抑油价，市场上却波澜不起。随后的调查显示，70%的食用油都进入了益海嘉里的仓库。\x0d\　　国内一家大型油脂企业的负责人向记者抱怨说，“20万吨太少了。”不过，魏强认为，“关键不是太少，是四大粮商实力太强大了，我们太弱小，就是再多投也没用。”\x0d\　　“我们已经改变了方式，比如从抛售改为定点销售，效果好了很多。”魏强说，“不过在油料市场上，失去的旧河山，再难收复。”显然不希望大豆的悲剧在更重要的粮食领域重演。\x0d\　　不过，在商务部外资研究部主任、《中国WTO年度报告》主编马宇看来，这一切根本不用过于担心：“引进竞争是好的，反垄断法也已生效，可以通过反垄断法遏止他们的垄断行为。”他说。\x0d\中储粮的忧虑\x0d\　　然而，尽管如此，上述外资粮商的来势汹汹仍然让魏强很担忧，“比起四大粮商，中国的几大粮食集团势力太弱小了，四大粮商在全世界范围内建立了完整的产业链条，我们却没有一家企业在国内拥有完整的产业链条。”\x0d\　　目前，中储粮作为全国最大的粮源控制企业，具有较强的实力，但却没有粮食加工业务；中粮集团有加工业务，却不能掌控粮源，销售网络也不够；华粮集团虽然在全国属于比较大的企业，但实力与跨国公司根本不能相提并论。\x0d\　　另一点让魏强担忧的是，同时负责平抑油价的中储粮，以前曾有过粮食的进出口权，不过，现在粮食的进出口权基本上被中粮垄断。这一弊端在中储粮的食用油和大豆等轮换时暴露无疑，“有时我们需要轮换，但是国内的供给跟不上，我们又没有进口配额，这样一来，就滞后很多。”\x0d\　　不过，外资四大粮商在中国粮食流通领域市场放开后的一系列动作，正在加剧这种担忧，“不是说我们完全封闭，我们不和他们合作，我们国家粮食就安全了。”魏强说。承担平抑国内农产品价格的中储粮，多少有些进退两难。\x0d\　　事实上，在四大粮商已经掌握了中国植物油销售的终端渠道后，通过建立或收购面粉、大米加工厂，通过植物油的渠道销售进入粮食消费市场并不难，“因为在我国，粮油完全是一个销售渠道，这就给我国粮食流通带来极大风险。”\x0d\　　“而且，外资四大粮商布局销售网点比我们要强很多，可行的路径就是，必须有大型的粮食企业与之抗衡。”魏强透露说，下一步，中储粮会加快粮食加工领域的业务开发，不过，具体的时间表仍然未定。

私有企业可否出口粮食？

搞好粮食储备调节,在稳市、备荒、恤农方面有重要作用。中国粮食收储政策已经走到改革窗口期。中国在21世纪初全面放开粮食市场以后,形成了以战略储备和托市收储为主要构成的政策性粮食储备体系。两类储备各司其职,曾有效地发挥了危机应对、市场调控的作用。然而发展至今可以明显看到,政策性粮食储备体系早已偏离过去后置于市场、适时调控的定位。托市收购价成为市场价格“风向标”,收储一家独大挤压民间储备,严重扭曲市场机制。更为严峻的是,政策性收储带来的市场扭曲与我国高质量发展走向不一致,不断加大自然环境压力,甚至成为多边贸易争端的焦点。在新的发展阶段,需要重新梳理政策性粮食储备的目标与职能，重构政策性粮食储备体系。

一、我国政策性粮食储备体系面临的严峻挑战

过去粮食储备体系的问题主要集中在扭曲市场机制、监管漏洞频发等方面,然而“痼疾”尚未解决,“新患”又层出不穷。在贸易全球化不断加深、环境约束不断收紧、国内消费升级不断加快的背景下,中国政策性粮食储备体系面临的挑战愈发严峻。

1.粮食市场矛盾重重

在农业补贴、托市收购等一系列支持政策的刺激下,中国粮食产量迅速提高。但与此同时,生产资料价格不断上涨,维持农民种粮积极性变得高度依赖托市收购。托市收购范围不断扩大,库存规模持续高企,粮食市场呈现出明显的“政策市”导向。国际粮食价格经历了2008年左右和2010年左右两轮高峰以后迅速下滑,2013年以来国内外主粮价格全面倒挂,加剧了国内粮食价格的下行压力。粮油加工企业面临激烈的外部竞争压力,较高的国内原料成本导致“稻强米弱、麦强面弱”,企业利润空间遭挤压,产品竞争力削弱。继续维持较高的支持力度,会进一步加剧市场阻滞、增加财政成本,未来面临更大的市场风险和政策风险。如果放开,则极有可能打击种粮积极性,导致产量大幅下滑,威胁国家粮食安全。如果积极去库存,又会导致市场价格降幅过大过快,打击加工企业的加工意愿,国内粮食市场调控陷入较大困境。

2.粮农组织黄箱限制

托市收储政策属于WTO黄箱限制的支持政策,按照中国入世要求,补贴总额不能超过该类农产品总产值的8.5%。随着托市收储范围不断扩大,托市收储政策成为国际多边贸易争端的焦点。早在2016年9月,美国认为中国稻谷、小麦和玉米补贴总量超过黄箱限制,并向WTO提起诉讼。中美双方最大的争议在“符合补贴条件的产量”的界定。美方坚持认为最低收购价执行预案没有明确限制收购数量,所有托市省份的产量都在补贴范围内。但中方称收购时间、启动条件、收购品质标准、农民卖粮习惯已将收购范围进行了大幅限定。2019年2月28日,世贸组织发布美诉我小麦、稻谷和玉米国内支持世贸争端专家组报告。专家组驳回了美方关于玉米诉讼的请求,但认定中方小麦和稻谷最低收购价政策违反入市承诺。2出于对世贸组织的尊重,2019年6月12日中国接受裁决并承诺在2020年3月31日之前完成对麦稻最低收购价政策的改革。多边贸易争端动摇了托市收储政策的根基,托市调控空间进一步收窄,不利于维护我国粮食市场稳定和保护农民种粮积极性。

3.自然环境约束

粮食储备体系背后是对粮食自给率的较高要求,这一要求加剧了对自然环境的破坏。我国人均土地和水十分匮乏,工业和城镇化发展不断挤压耕地空间,加剧了对农业的掠夺性开发。全国600多个县的人均耕地面积低于联合国粮农组织规定的人均0.8亩的警戒线。3高产量基于高投入,1980—2015年,我国粮食产量增长了82.8%,与此同时化肥施用量增长了4.5倍,化肥施用量的增速远超过粮食产量的增速。农用塑料薄膜用量在1991年为64.21万吨,到2015年增加为260.36万吨,是1991年的4倍多。4农业带来的大规模面源污染成为我国环境污染的主要来源之一。长期以来对农业的高压利用,已经使农业生产高度依赖化学投入品,没有“一炮轰”式的化肥投入,就没有产出。农业破坏已经不容乐观,未来如果进一步强调粮食产量增长,对农业生态不予保护和恢复,将直接破坏保障粮食安全的根基。

4.消费端高质量要求

我国经济社会发展进入新的阶段,人民消费转型升级对粮食品质提出了更多要求。消费者已经不满足于吃饱,吃好、吃得多样化、吃得有营养成为食物消费的主要方向。近年来国内粮食生产跟不上消费需要的情况已经显现,直接导致国外优质农产品进口显著增加。我国经济各领域已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,粮食行业也面临高质量发展的要求。目前粮食领域发展不平衡不充分的问题比较突出:不平衡突出体现为数量增长快、质量改进慢,生产发展快、生态改进慢;不充分突出体现为粮食和食品安全保障能力不高。5消费结构转型升级、粮食产业竞争力提升和国家粮食安全等的新要求,迫切需要粮食产业高质量发展。6政策性粮食收储长期主导粮食市场的结果是重视粮食数量而忽略粮食质量,少部分优质粮流入市场,大部分低质粮进入国库。这不仅导致粮食供给与需求长期错位,而且影响国库粮食质量,浪费国家优质储备库。

二、我国政策性粮食储备体系的目标失衡与体系失控

中国政策性收储存在的种种问题与其制度设计密切相关,政策性粮食储备制度承担着保障国家粮食安全、确保农民种粮收入和稳定粮食市场的功能。这些目标的实现依托中央战略储备和托市收储两大储备体系。前者主要是应对自然灾害、战争等突发所持有的常规储备,后者则主要应对市场波动、市场大幅下跌,是一个临时性质的缓冲储备。战略储备成型于1999年粮食市场化改革,以中央储备粮总公司的成立为标志。托市储备体系发端于2004年《稻谷最低收购价执行预案》的颁布。政策性储备在粮食市场化改革初期有效发挥了政策引导、稳定市场的功能,但在长期实践中政策导向开始偏离,一系列问题也相伴产生。

1.政策性收储多目标叠加与偏向

在不同国家和地区,粮食储备的目标大致可以归纳为三个:粮食安全、收入和价格稳定、经济效益。7前两个目标比较容易理解,经济效益则侧重于生产者、消费者总体收益的平衡以及国家财政负担。中国政策性粮食储备的目标也非常类似,而且从两类储备体系的职能上来看,两类储备分别对应不同的储备目标:战略储备主要发挥粮食安全最后防线的保障功能,托市收储政策在出台之初主要用于应对剧烈的市场波动。2004年《稻谷最低收购价执行预案》标志了托市收储政策的出台,《预案》明确阐明:“最低收购价政策不同于过去的保护价收购,为了防止政策过度干预市场,该政策只在特定情况下才启动。”即,只在粮食供求发生重大变化时才实行,只有短缺的重点粮食品种才实行,只有粮食主产区才实行。此时政策性粮食收储分工明确,权责明晰。实践也证明,两类政策性收储确实发挥了稳定市场、促进粮食稳定增产的作用。

然而,在促进农民增收和保障粮食安全的压力下,托市逐渐从过去特殊情况下确保市场稳定的单一目标,逐渐扩大到确保农民增收、粮食安全、稳定市场的多重目标。多重目标叠加打乱了过去有分工的收储制度设计,把粮食安全的职能部分交予了托市收储政策。为了实现这一目标,需要保证粮食产量稳步提高,进一步把托市收储政策稳定收入的功能扭曲为农民增收功能。所以,托市收储实际上承担了确保农民增收、粮食安全、稳定市场的三重目标。单个政策承担三重目标易导致政策目标混乱,一旦难以平衡目标之间的关系,必然会导致政策走样。在具体执行过程中,市场稳定目标优先地位被粮食安全所取代,对粮食安全目标的关注进一步强化了托市的农民增收功能。至此,托市收储显然逐步脱离了过去特定情况下才启动的定位,实际承担的政策目标也远超出了确保市场稳定的功能。

2.承储体系黏性依赖与托市泛化

从保稳定到保收入的目标偏向导致托市范围不断扩大。一开始,在扩大托市收购范围时非常谨慎,2004年只出台了稻谷最低收购价政策,到2006年才进一步出台小麦的最低收购价政策。此后为了稳定其他重要农产品的生产,进一步出台托市的“同胞”政策——临时收储政策。与托市在播种时公布托市价格不同,临时收储政策在收获时才公布收购价格,对市场的引导作用相对偏弱。可见此时对托市的态度还是比较谨慎的。然而托市收储的定位偏向农民增收以后,托市收储的规模不可避免地进一步扩大。2007—2009年,国家先后对东北主产区的玉米、大豆,湖北等地的油菜籽实行临时收储政策。2011年开始,又对全国棉花主产区实行棉花临时收储政策,对全国糖料主产区实行食糖临时收储政策。

政策导向偏离加上收储的组织管理体系未完全市场化,进一步加剧了托市泛化。20世纪90年代末,中央储备粮垂直管理体系建立以后,过去“吃政策饭”的地方国有粮食体系马上面临转型挑战。脱离了中央财政拨付,地方国有粮食企业要么收储地方储备粮,要么入市进行市场化收储。地方储备受地方财政实力偏弱的制约,市场化收储面临的市场风险偏大。托市收购政策出台以后,承储企业能够从中央获得全额的收购和保管补贴,这给众多地方国有粮食企业一线生机。地方国有粮食企业竞相争取托市收购任务,频频出现“跑关系调入”中储粮的现象。中储粮取委托代理方式进行托市收储,委托代理结构下的信息不对称问题加剧了管理难度。代储的承储企业为了尽可能获得多的保管费,在粮食收获时有收储的冲动,尽可能多地收购,进一步增加了托市范围。粮食制度改革要对既有利益结构进行重新组合和安排,在过去粮食市场化改革中,国有粮食企业的体制性缺陷和部门利益或多或少都形成了一定阻力。8改革以后部门管理制度的黏性仍然存在,这种黏性依赖在一定程度上将市场化调控措施拉回了政策性干预性质。

3.市场体系内国家垄断格局形成

在收储目标偏离和体系黏性依赖的共同作用下,托市收储政策开始扩张。托市收购的范围从两大口粮扩大到玉米、大豆等重要粮食作物,然后进一步扩大到棉、油、糖等重要农产品。为了保证农民基本收益,最低收购价格和临时收储价格不断提高。2008—2018年,早籼稻最低收购价涨幅达到93%,中晚籼稻达到92%,粳稻达到107%;2009—2014年,白小麦最低收购价涨幅达到64%、红小麦和混合麦达到71%;2010—2013年,玉米临时收储价格涨幅达到49%;2009—2012年,大豆临时收储价格涨幅达到24%;2010—2013年,油菜籽临时收储价格涨幅达到38%。

托市信号在市场中传递和反馈,在长期动态作用下,粮食市场体系中的国家垄断格局形成。托市有效稳定了农民预期,提高了粮食产量,但也造成了下一收获期有更多粮食集中上市的情况,从而导致粮食价格断崖式下跌,托市不得不再次启动。随着生产资料上涨和粮食价格下跌进一步挤压粮食收益,托市价格相应上涨,结果导致托市信号传导渠道进一步固化,下跌幅度加剧,托市收购压力也进一步增大。如此长期演化以后,市场价格基本上向托市价格看齐,市场供需形势被虚化。农民种粮基本上看补贴和托市价格,在托市价格不断上涨的年份,刺激了大量工商资本下乡租地种粮。粮食产后通过中间商层层流转,最终大部分进入国家粮库。2006—2010年,以最低收购价政策收购了市场上34.1%的小麦,2008年后临储收购了80%以上的玉米。9私人粮食企业收储一方面是为了满足自身加工需要,另一方面是利用市场波动赚取差价。但在主导的粮食市场上,私人企业收购价格难以与托市价格竞争,而国家垄断造成市场极端稳定,私人企业收储的外部环境基本丧失。结果是加工企业收购粮源缩减,收储积极性明显下降,更多地从政策性库存中购买原料。粮食市场最终演化为以托市为主导的“政策市”。为了保证农民收入,在维持托市收购体系运行上也付出了大量的财政成本。

收购管理体制的弊端在国家垄断格局下进一步凸显。中储粮有决定地方代储库的权力,导致地方粮食部门和粮食企业的寻租行为。由于获得收购和存储资格之后,收储企业能够从国家获得数量可观的补贴,于是存储资格成为粮食收储企业的一种稀缺。地方粮食部门为了争取存储机会,导致寻租行为产生,“转圈粮”、腐败窝案等频繁曝出。

而这些仅是粮食市场的内部问题,在更大的视野下,政策性收储带来的扭曲将农业政策推向了死角。通过维持农民生产积极性来保障国家粮食安全的政策结果是产量不断提高,但质量长期低迷徘徊,供给和需求的结构性矛盾在新的发展阶段下更加激烈。在全球化背景下,政策性收储成了贸易争端的焦点,并在日益严峻的多边贸易环境下,成为其他国家诉讼中国农业补贴扭曲国际市场的弱点。长期高强度农业作业加剧了农业环境破坏,人民生活和社会发展依托的环境条件被逼到了极限。

三、我国政策性粮食储备体系的目标分解与职能回归

可以看到,在托市收储的政策定位从稳定市场转向保障基本收益后,政策性收储带来的干预和扭曲越来越多,而且这一扭曲有明显的“长鞭效应”,通过市场信号传导和放大以后,进一步延伸到经济社会发展的各个方面。破解困境的主要思路,是调整政策性收储的目标范围,分解重叠目标,重新配置职能权限。

1.收入稳定:剥离托市收储增收功能,从“托市”回归“托底”

要避免托市信号对市场的干预和传导,需要尽快剥离托市收储的增收功能。收储与价格直接挂钩会扭曲市场信号,敞开收购会扭曲市场真实的供求关系。在市场供求极端失衡或者波动较大时,这类作用效果较强的干预措施确实能发挥较大效力,但并不适用于常规的市场调控。要截断干预信号在粮食市场中的动态传导,就要将增收功能从中过滤掉。过滤的方式有两类:一类是直接取消托市,另一类是将托市收购限定在一定范围。直接取消托市从根源上断绝了干预对市场价格形成的影响,但结果可能是短期内价格大幅下跌,供求在长期内动态调整。从玉米临时收储的改革经验来看,取消临时收储以后玉米市场价格大幅下跌,部分地区价格甚至“腰斩”。尽管国家同时出台了生产者补贴政策,但种植户的种粮积极性仍遭到严重打击,不少地区出现退租跑路现象。口粮领域如果完全取消托市收购,可能严重威胁国家粮食安全。

所以,将托市收购限定在一定范围内更符合中国实际情况。可以考虑回归托市收购政策出台的初衷,收缩托市的执行范围,使其真正成为特定时期启动的“托底”政策。实际上,欧美等发达国家目前尽管没有实行干预性收储,但也并未完全取消该制度设计。美国营销援助项目和欧盟公共干预收购的制度框架仍然保留,只是通过各类限制提高了启动条件。将“托市”变为“托底”,首要考虑的是托市价格水平。以往托市收购价格的制定同时考虑了生产成本和适当收益,甚至在后来棉花和大豆目标价格改革中,目标价格的制定也遵循同样的定价方式,这样的定价方式决定了干预必然要扭曲市场定价机制。可以从过去托市收购设立之初的三个启动情境对托市范围进行限制:“只在粮食供求发生重大变化时才实行”,可以将托市价格降低到成本水平或者成本水平略低的水平,在市场失灵难以自发调整时再启动;“只有短缺的重点粮食品种才实行”,将托市品种严格限定在稻谷、小麦两大口粮,并进一步提高托市收购的质量标准;“只有粮食主产区才实行”,在现有托市区域的基础上进一步收缩托市范围,对部分已经实现优质优价的地区开展市场化收购,对品质过差的地区进行品种改良或者调减,对中间弱势地区开展托市支持。

2.市场稳定:鼓励民间多元缓冲收储,确保市场自发缓冲能力

托市收储政策在粮食市场造就了一种虚的稳定,从表面上看是价格小幅波动的稳定景象,但实际上粮食市场一潭死水,丧失活力。这样的稳定不代表粮食市场在健康运转,相反,市场中各类经营主体丧失了基本的风险缓冲能力。一旦真正的风险来临,各类市场主体几乎没有抵抗之力。健康的粮食市场稳定状态,应当是各类民间储备主体自发运作,充分发挥自身功能缓冲市场波动,民间储备在波动中发挥主要作用,储备与之良性互动并发挥补充作用。

托市收储范围收缩给市场自发收购留出了空间,应当鼓励用粮企业和农民入市收储,培育民间收储主体的自发调节能力。过去垄断性收储挤压了市场运行空间,大大抑制了用粮企业和农民的储粮积极性。鼓励并支持农户储备,不仅可以提高市场稳定自身供给的能力,保证粮食安全,且有利于减轻负担。农户独家独户的存粮在减少,可以考虑以新型农业经营主体为支持对象开展农户储备。粮食规模户种植规模较大,对仓储设施的需求比较迫切。以此为契机,可以向规模户提供贴息或实物支持,这样不仅可以满足其自身的仓储需要,而且能带动周边农户卖粮,防止出现卖粮难问题。在美国,有专门针对农场储备设施的设施信贷项目,有效增加了农场储备规模,提高了生产者应对市场风险的能力。企业层面在市场放开并出现一定的市场波动以后,能够恢复一定规模的企业收储。但应注意到,因为企业本身具有逐利的动机,为了防止企业的过度投机行为,需要对企业的收储行为进行引导和调控。从其他国家的调控经验上来看,有两方面的调控措施:一类是取收储补贴鼓励企业收储。法国在粮食价格过低时向用粮企业提供补贴,鼓励企业入市收购,拉动价格上涨。另一类是政企合营。印度取与企业合作的PPP模式支持私营企业建设仓库10,仓库建成后有优先使用权。这些都能保证对民间储备调控能力不削弱。

3.粮食安全:坚持粮食安全战略收储,分离托市安全保障职能

确保粮食安全是政策性储备的根本要求,在面临自然灾害、战争等突发时,政策性粮食储备是快速进行危机响应的必要战略物资。在过去的政策性粮食储备体系中,中央战略储备和托市收储都在保证粮食安全方面发挥了重要作用,但两者的表现有很大差异。战略储备粮的组织管理体制一直是中央垂直管理,有严格的轮换管理制度,一直以来几乎未出现大的监管漏洞。托市收储政策却频频曝出管理漏洞和贪污案件,收购和拍卖阶段不规范、粮食陈化等问题也屡见不鲜,备受诟病。尽管两类政策性收储收购了大量粮食,甚至使中国成为全球粮食储备规模最大的国家,但数量上的安全并不意味着真正的后顾无忧。

应在坚持战略储备的基础上,分离托市收储的粮食安全保障功能,将确保粮食安全的职能集中到国家战略粮食储备上来。目前中央储备粮管理体系已经比较成熟,储备技术和能力都处于国际先进水平,具有战略物资保障能力。但托市收储部分,监管漏洞掩盖了政策性储备的真实数量,拍卖不及时导致粮食陈化等问题。所以从账面上来看托市存储了相当规模的粮食,但有相当一部分可能是“无效库存”,一旦有突发并不一定能调出粮食,或者调出的粮食无法满足口粮的品质需要。从保障粮食安全的成本收益上来看,托市收储的效率远低于战略储备,可考虑将效率较低的托市部分除去,将粮食安全保障职能聚焦到战略储备上。

四、我国政策性粮食储备体系的制度重构

政策性收储不仅关乎粮食流通领域,其不仅内嵌于粮食市场,受到国内外农产品市场的共同影响,也内嵌于整个经济体系和社会体系,与农业发展水平、农民生计关系密切。在新的发展阶段,政策性粮食储备体系需尽快重构,与此同时相关配套政策也应及时出台。在储备政策目标分解与职能回归后,需要有相应的支持措施补充政策“空当”,从而形成全方位、多角度的粮食生产支持体系。

重构我国粮食储备体系

1.收储后置“托底”,规避黄箱限制,加强监管问责

政策性收储不应承担种植收益保障功能,而要发挥捍卫粮食安全、市场稳定和收入稳定的最后防线作用。政策性收储效果显著但干预程度深,不宜作为日常调控措施,但适合作为市场托底政策。战略储备继续承担确保粮食安全、应对突发的职责。战略储备的收储轮换仍由中储粮全权监管,确保“管得好、调得动、用得上”。托市收储政策应当根据市场容忍度和WTO黄箱限制收缩,确保只在市场剧烈波动的特定时期、特定农作物和特定区域执行。需要进一步探索战略储备轮换、托市粮收购和拍卖的市场化运作机制,在年内拉开轮换时序,避免集中收购和轮换对市场造成冲击,减少干预价格对市场价格形成的影响。精简托市粮代储机构,建立代储机构资信黑名单,对曝出监管漏洞的承储企业实行一票否决制。

2.民间收储前置主导,培育市场机制,适时调控

鼓励农户与用粮企业储粮,充分发掘市场自发调节能力,缓冲市场波动。粮食规模种植户、家庭农场和合作社等对仓储烘干设施需求非常强烈,可出台针对大户的储备设施补贴、低息等补贴措施,在严格审批、确保用途不变更的基础上,放松大户修建仓储烘干设施的用地限制。鼓励规模户进行粮食收储,缓冲市场波动风险,确保全年农产品平稳销售。鼓励有仓储设施的规模户开展烘干仓储社会化服务,辐射带动小农户应对市场波动风险。政策性收储退出时市场价格可能大幅下跌,应当出台收购补贴鼓励用粮企业入市收购,避免出现卖粮难问题,加速市场调节机制恢复。在市场机制步入正轨后,应及时退出,避免再次干预市场。

退居市场调控幕后,但要确保拥有市场调控能力。中国经济社会发展进入深化改革和转型升级阶段,国际环境也日益复杂,国内外影响粮食生产的不确定性因素增多。确保粮食安全对稳定发展形势至关重要,必须确保调控能力不削弱。市场失灵发生时,取利息补贴、保管费补贴等形式鼓励民间储备。此外,可以合作收储、入股投资等形式支持民间储备设施建设,并获取设施优先使用权,确保持有足量的调控工具。应当建立农产品市场信息动态监测和发布机制,监测市场走向,发挥信息引导作用,为调控提供依据。

3.多维支持政策补充,保障合理收益,稳定粮食生产

发展补贴、保险等多维支持政策,填补政策性收储退出农民收益保障功能的“空当”。确保“中国饭碗”端牢、端紧的根本是保障农民种粮的合理收益。托市收购收缩和后置必然会在短时间内冲击种植收益,而市场机制恢复后市场波动也会对农民收益造成扰动。所以,必须在收储政策后置后,及时配套种植收益支持政策,稳定农民种粮预期。在WTO黄箱限制下,要进一步探索与生产脱钩的农业支持方式。在补贴方面,提供与当年种植面积、产量脱钩的补贴措施,开展绿色防控技术、社会化服务等补贴,对粮食规模户可开展专项补贴。在保险方面,提高保费水平和赔付力度,在目前成本保险和收入保险的基础上积极探索。同时,密切关注WTO贸易规则变化,评估脱钩补贴和保险政策的支持空间,做好可能的规避应对,取多样化的收入支持手段。

国家为什么要更加注重粮食品质和质量安全

我国的粮食出口仅仅允许国有公司出口，而且实行的出口许可证和配额制度一般仅仅在各个省市的粮油进出口总公司和大的粮油生产企业中，特别是现在的粮食价格高度窜升，在08年1月21日，商务部发布《2008年粮食制粉出口配额申请条件和申报程序》公告，对这3项政策中的“配额制”，制定了具体的申请条件。在对生产企业规模的限制上，规定近3年的年均产量，小麦粉不低于10万吨，玉米粉、大米粉不低于1万吨，且近三年均有该项粮食制粉的出口实绩，小麦粉年平均出口量不低于3000吨。 此外，企业还需要提供所在地县级以上劳动和社会保障部门出具的相关证明，证明已依法参加养老等各项社会保险并按时足额缴纳社会保险费，近3年无违反国家有关法律、法规的行为，也在规定之列。 针对流通企业，商务部规定，要求这些企业必须具有独立法人资格5年以上，注册资金在500万元人民币以上，出口产品的来源企业也必须相应符合上述对于生产企业的大部分限定等。 而企业具备相关条件后，还需要先向地省级商务主管部门提出申请，初审合格后，再由省级商务主管部门向商务部提出申请，商务部将会同国家发改委，对各地和中央管理企业上报材料进行审核，确定符合条件的企业名单，确定出口配额数量。

人民吃饱了国家才可能稳定。

试论我国粮食安全问题及对策

安康市粮食局党组成员、副局长 蒋次禹

粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会和谐稳定、国家安全自立的全局性重大战略问题。我国是世界拥有13多亿人口的大国，耕地减少，水短缺、气候变化对粮食生产的制约日益增长，而随着城镇化、工业化的发展及人口增长和人民生活改善，粮食需求呈刚性增长，粮食供给长期处于紧平衡状态。因此，我国粮食安全问题，不仅是立足我国国情的需要，也是世界各国关注的焦点。对我国粮食安全问题探讨研究，显得十分重要。

一、粮食安全的内涵

联合国国际粮农组织14年11月于罗马第一次世界粮食首脑会议上第一次提出“粮食安全”问题。1983年4月，国际粮农组织总干事爱德华.萨乌马提出了粮食安全的新概念。即：粮食安全的最终目标应该是确保所有的人在任何都能买得到又能买起人们所需要的基本食品。1996年11月，第二次世界粮食首脑会议对粮食安全概念做出了第三次表述：让所有的人在任何时候都享受充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活。从上可见，粮食安全的内涵是不断发展的，由数量安全到质量安全，由国家粮食安全到家庭粮食安全，由营养安全深化到可持续安全。20余年以来，这个概念一定处于调整之中，但是最基本的内容仍是保证全世界的人都有权利得到起码的营养。这种解释是指“所有人在任何是时候都能获得足够安全和富有营养的粮食。包括要作到确保可供、获得、利用和稳定等方面都没有风险”。

（一）粮食安全含义

它包括三个含义：一是保障粮食供给的数量与质量，即不仅要供应足够的粮食，还要保证所供应的粮食安全、卫生，满足人们生存和健康的基本需要；二是保障粮食供应的稳定性与长期性，即保障粮食供应在任何时候都是充足、卫生的，满足人们的长期需要；三是保障人们的购买力，即人们不仅能够买得到而且买得起其生存和健康所需的基本食品。粮食安全的主要内容包括：安全合理的粮食储备、粮食生产按市场需求稳定发展、适量进出口粮食、解决好贫困人口的温饱问题，让所有的人在任何时候都能享受充足的粮食。

（二）粮食安全衡量指标

衡量一个国家粮食安全与否，主要以粮食库存安全系数为主，在此基础上还应考虑粮食产量波动系数、粮食外贸依存系数、贫困人口的温饱状况等项指标。概括地说是5个“不低于”：（1）不低于95%的粮食自给率。国际上一般通用的标准是：一国自给率≥90%为可以接受的安全水平；一国自给率≥95%为基本上实现了自给。1996年我国发布的《中国的粮食问题白皮书》把我国的粮食自给率确定为95%以上。近些年，国际市场粮食贸易量大体为2300－2400亿公斤，我国的粮食自给率每降低1个百分点，就会挤占2个百分点的世界粮食市场份额。（2）不低18%的粮食储备率。联合国粮农组织长期观察，年未粮食储备和商业库存占年度总消费量（简称库存消费比）17－18%定为粮食最低安全水平。（3）年人均占有量不低于400公斤。从我国改革开放以来的经验看：人均占有粮食高于400公斤，粮食安全有保障，有时会出现结构性、地区性剩余；在350－400公斤之间，是紧平衡；低于350公斤，容易发生粮食危机。我国还把产区人均储粮3个月、销区人均储粮6个月作为各地区粮食安全的一个标准。（4）基本农田面积不低于16亿亩，随着我国人口增长和粮食需求的增长，基本农田面积不低一人一亩，才能保障粮食生产面积。（5）粮食播种面积不低于16.5亿亩。近几年粮食产量证明，仅管连续5年全国粮食增产增收，粮食产量基本保持在5000亿公斤水平，平均亩产达到320公斤。但产量增长受制约因素较多，单产再提高难度相对较难，播种面积必须保证在16亿亩左右，才能保障粮食的自给率。此外，低收入阶层粮食保障水平。满足和保障低收入者的基本食物需求，才能显著提高粮食安全水平，也是衡量粮食是否安全的指标内容。

（三）我国粮食安全问题特征

粮食作为特殊商品，具有5个特征：

1、粮食供给的价格性大，粮食需求的价格弹性小。粮食是特殊商品，与一般商品的供求规律不同。一般商品的需求规律是：价格上升、需求下降；价格下降、需求上升。但人们对粮食的消费需求则是刚性且基本稳定的，价格再变化，需求都是一个常量。从供给看，价格对粮食产出的影响很大，粮价高了，农民就会多种粮；价格低了，农民就会少种粮，收益是农民种粮的参照系数。粮食多了，价格就会下降，“谷贼伤农”，就会影响农民种粮的积极性；粮食过少，价格就会上升，“米贵伤民”，则会加重居民和缺粮农民的经济承受力,另一方面又刺激农民种粮的兴趣，又导致价格下降的走势。这种规律决定了粮食既不能多，又不能少，而粮食生产的特点恰恰不是多就是少。

2、粮食生产的周期性和波动织，调控难度大。粮食生产既有自然风险，又有市场风险。市场风险就是粮食价格变化带来的粮食生产的波动性，市场价格的不确定性，带来生产的不确定性。自然风险与市场风险交织，加剧了粮食生产的波动性。粮食储备可以调剂丰歉余缺，但储备过多又会增加费用，储备过少又不足以抵御风险，是个两难选择。尤其是贫困地区，往往既缺粮，又缺钱，调控能力十分薄弱。粮食政策是系统工程，生产、流通、储备、补贴等要统筹考虑。

3、粮食问题具有“放大”效应。粮食是必须品，供需紧张，就可能引发大的波动，带来连锁反应。20世纪80年代未（1987年－1988年）和90年代初期（1993年－1995年）的两次严重的通货膨胀，都与粮食供给出问题、粮价大幅上涨有关，二者相互推波助澜，国家不得不进行收缩性的宏观调控。2003年“非典”期间，国内粮价引起波动，进入秋收时节，各地纷纷出现快速攀升迹象，中国粮价出现6年以来的首次上扬，平均涨幅达到20%左右。2006年随着国际粮食偏紧，价格再次波动上扬。迄今，粮食价格每年以10%的涨幅上涨，低粮价的时代已一去不复返。

4、粮食问题具有“羊群”效应。我国有3亿多农户，9亿多农民，生产的同构性强。居民消费也有从众心理，买涨不买落。生产也跟风，消费也跟风，一哄而上，一哄而下，要么增幅很大，要么减幅很大，导致粮食控制的难度大，成本高。

5、粮食政策具有“滞后”效应。粮食生产受自然因素影响大，农户经营规模小，调控具有滞后性。问题出来了，才研究政策，往往是“亡羊补牢”。改革开放以来，我国的粮食政策先后进行了五次调整。今年政策明年才能见效。因此，处理粮食问题要未雨绸缪，短期政策与长效机制相结合。

二、我国粮食安全现状及影响因素分析

粮食是人类生存和发展的基础。中国历朝历代都把粮食安全问题放在首位，视仓廪盈实为盛世景象。汉武帝时的“太仓之禀陈陈相因”曾被史家称颂。唐代诗人白居易《忆昔》中描写了“稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实”，也是一番美妙的景象。新中国成立以来，特别改革开放以来，我国靠政策、靠科技、靠投入，成功地解决了亿万人民温饱问题，实现了农产品供求基本平衡，丰年有余的历史性跨越，取得了用世界不足10%的耕地养活了世界上近21%的人口的辉煌成就。2004年起，中央相继发出了五个中央一号文件，相继出台了一系列惠农支农措施。如取消农业“四税”（农业税、林特产品税、牧业税和屠宰税）政策，实行农业“四补贴”（粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合直补）政策，农业和农民得到“休养生息”，减轻了农民负担，农民每年减负约1250亿元；初步建立了符合我国国情，财政综合补贴与财政专项补贴相结合，管理逐渐规范的农业政策补贴体系。2007年农民直接享受财政支农投入过700亿元，2008年达到1100亿元。实施并建立了农业和粮食生产投入增长机制。如实施对粮（油）大县奖励政策，对稻谷、小麦实施最低收购价政策，加大对粮食主产区转移支付力度等，这些政策和机制，大大提高了农民种粮积极性。全国粮食连续五年丰收，年粮食总产量达到5亿公斤。种植面积、单产、总产量同步增长，粮食生产由恢复发展到稳定发展。同时，完善粮食省、市、县长负责制，强化各级在粮食生产和粮食安全方面的责任，完善并建立中央和地方储备粮及成品粮储备机制，粮食库存安全系数达20%以上，粮食总量基本实现自给，粮食安全基本得到保障。粮食安全水平仅次加拿大、法国、美国、澳大利亚四个国家，高于世界平均水平。

然而，粮食是一个弱势产业，本身受生长周期、地理环境、气候条件的制约，“靠天吃饭”的因素依然存在。从需求上看，我国今后二至三十年人口增长、耕地面积减少和粮食需求呈刚性增长趋势不可逆转，世界粮食偏紧，形势严峻，对中国这样一个人口大国，必须保证自给；从生产上看，耕进减少，基本生产面积难以控制；科技落后，单产产量难以提高；经济比较效益低，农民种粮积极性不高，粮食大幅度增产的可能性不大；从客观上看，一部分贫困和失业人口短期难以消除，大部分居民消费水平提高，经济发展工业转化用粮增加形成供需矛盾，粮食供求将长期处于紧平衡状态，粮食安全面临严峻挑战。

（一）需求要素：粮食需求呈刚性增长势态

就国内而言，这主要是因为以下五个不变的发展趋势决定的：一是全国人口总数量庞大，基数高，每年增长10‰短期内不会改变。我国现有人口13亿多，到2020年将预计达到16亿人口，每年口粮净增100亿斤。二是人口城市化率不断提高的趋势不会改变，到十一五末人口城市化水平提高到40%以上。随着农村劳动力转移，商品粮每年增加100亿斤以上。三是居民生活结构进一步改善不会改变，消费食物的多样化优质化趋势将加剧食品的消费数量越来越大。四是调整经济结构，不断改善生态环境，实施可持续发展战略不会改变，继续大规模退耕还林、还牧、还草、湿地保护，这必然需要增加退耕还林补助和食物供应。五是畜牧业作为发展的战略不会改变，由此对饲料用粮的需求将大幅度增长。据预测，到2010年饲料用粮需求总量达到1870亿公斤，占粮食总消费量36%，2020年将达到2355亿公斤，占总消费量41%。这些因素决定了我国对粮食和主要食物需求不断增长。毫无疑问，随着粮食和主要食物需求量的不断增长，保障国家粮食安全责任越发沉重。综上所需，据预测，到2010年我国居民人均粮食消费量为389公斤，粮食总需求量达到5250亿公斤，到2020年人均粮食消费量为395公斤，总需求量达到5725亿公斤。

从国际而言，全球粮食偏紧已是一个很严峻的问题。目前最主要的问题是粮食分布不均，严重粮食短缺的国家有39个，其中24个在非洲，9个在亚洲，5个在拉丁美洲。据联合国粮农组织统计，世界上长期食物营养不足人口有8.5亿多人，其中发展中国家8.2亿人，转型国家2500人，发达国家900万人，目前非洲大陆、西亚的大部分地区很多人都处在饥饿之中，而且世界的可耕土地越来越少，今后世界粮食供求矛盾仍将是令人关注的大问题。据测算，全球近10年来全球谷物消费需求增加2200亿公斤，年均增长1.1％；产量增加1000亿公斤，年均增长0.5％。目前，世界谷物库存消费比已接近30年来最低水平。随着能源紧缺、油价高位运行，能源与食品争粮矛盾日益突出，将进一步加剧全球粮食供求紧张。我国粮食虽然基本处于自给安全状态，自给率保持在85%以上，但品种结构供需矛盾仍然突出，稻谷、大豆存在一定产需缺口，每年需500亿公斤左右。也就是说，一方面国际粮食需求在不断增大，另一方面我国粮食安全仍靠一定的国际市场保障需求。我国利用国际市场弥补国内个别粮油品种供给不足的难度增大。中国加入WTO，粮食生产和市场也受到冲击和挑战。世界主要粮食出口国美国、加拿大、澳大利亚等国人少地多，种植规模大，科技含量高，无论数量、质量和价格，都有明显优势。我国受农业大国人口制约，规模化程度低，技术条件限制，短期内提高种植面积、降低生产成本可能性不大，降低流通环节费用开支也存在较大难度，价格下降空间小，进口逐年增多，生产和市场受到冲击和挑战。尤其是按 WTO农产品政策放开，国外优质低成本粮的涌入，供给能力增长，国内粮食将因成本高而缺乏竞争力，从而导致农民种粮收益下降，在利益驱动下，减少种植面积，粮食生产能力将会受到严重影响。

（二）供给因素：多种因素制约供给能力提高

这主要是由于我国自然缺陷：

1、耕地少，基本生产面积保障不足。在农业和粮食科技没有取得根本性突破之前，粮食的种植面积仍然是粮食总量不断增长的决定性因素。目前我国的总耕地面积只有18.26亿亩，人均耕地只有1.38亩，仅占世界人均耕地40%，全国有600多个县的人均耕地低于国际公认的人均0.8亩警戒线，三分之一的省（区）市人均耕地不足1亩。受干旱、陡坡、瘠薄、洪涝、盐碱等多种因素影响，质量相对较差的中低产田约占三分之二。随着城镇化、工业化的快速发展，对耕地占用还会继续加剧。我国耕地规模与国外一些国家简直无法相比：澳大利亚人均耕地120公顷、加拿大110公顷、美国57公顷、法国18公顷、阿根廷17公顷、俄罗斯14.5公顷。还不可忽视的是，土地沙化、土壤退化、“三废”污染等问题，近几年仍以几百万亩的数量减少，不断减缩的耕地面积是我国粮食生产的一个重要制约因素。

2、水短缺，干旱威胁严重。我国是世界上一个严重缺水的国家，人均水量约2200立方米，只有世界人均水量的四分之一，每年农业生产缺水200多亿立方米，而且分布极不平衡，水土不匹配。我国水多分布在南方，长江以北的地方一般都缺水，华北、黄淮海地区粮食产量占全国的总产量53%，商品粮占全国的66%，这些粮食主产区都严重缺水。同时，我国北方干旱严重，引起耕地沙漠化，耕地不断减少，水短缺。此外，近年来，我国自然灾害严重，不利气象因素较多，北方地区降水持续时间偏少，干旱化趋势严重。今后受全球气候变暖影响，我国旱涝灾害特别是干旱缺水状况是加重趋势，会给农业生产带来诸多不利影响，将对我国中长期粮食安全构成极大威胁。缺水和干旱成为粮食主产区生产和增产的制约因素。

3、水污染严重。据统计，全国有1200条河流中，有850条河流受到严重污染，利用污水灌溉农田，生产出来的农产品也受到污染。环境和水污染降低了我国粮食农产品的质量，污染又加重了水短缺，造成生态脆弱，旱涝频发，影响粮食生产的增长，降低了粮食的有效供给能力。

（三）客观因素：贫困、失业及自然灾害频发。

1、退耕还林还草的推进，客观上加剧了粮食需求矛盾。根据林业部门的规划，2006年全国已实施退耕还林还草1467公顷，涉及数亿人口。这项功在当代利在千秋的巨大工程，既缩减了粮食播种面积，又增加了粮食需求供给，许多山区农户所退山坡耕地原是口粮田且无他经济来源，需要以退耕还林补助粮当作口粮，2004年改补现金后，因粮价上涨，所补现金买不够所需的粮食，口粮出现了缺口。有的补助年限已到，但退耕后的经济林、生态林大部分还处于幼苗状态，停止补粮后，将影响退耕农户的生产和生活。特别是西部地区，粮源不足，运粮成本高。还必须考虑退耕后不反弹的成果巩固。

2、贫困和失业人口。全国有332个贫困县，3000万农村人口没有解决温饱，城市还有700多万的失业人口，解决这部人口的粮食安全问题，也是国家粮食安全的重要内容。造成这部分人难以脱贫有多种客观因素，有的缺乏生存条件，有的是劳动力丧失，有的是身体残疾造成的社会弱势群体。按照粮食安全的概念，要保证有饭吃，这是确保粮食安全必须注意解决的问题。（1）贫困地区大部分存在粮食库存和储备严重不足。许多贫困县无县级储备。（2）地方调控能力薄弱。（3）市场发育不健全。难以满足群众起码的购粮需求。（4）粮价过高，交通不畅，运输困难，费用成本过大。据调查，贫困地区每公斤粮食运输费用比较发达地区在0.2元以上。（5）加工能力薄弱，主要靠有私人小作坊进行加工，从数量和质量上都难以保障粮食安全。

3、自然灾害频发。特别是我国西部地区，生态环境较差，土地贫脊，旱灾、冰灾、雪灾、地震、洪灾时有发生。2007年2月湖南雪灾，涉及17个省区，造成大面积农作物和粮食的减产。2008年5.12汶川大地震，震灾严重有四个省市，国家动用中央储备粮30亿斤，解决受灾群众的生活问题。2009年春北方小麦主产区出现大面积旱灾，也给粮食生产带来一定影响。自然灾害的频发，客观上有不可抗拒的原因，但也暴露出我国农业基础薄弱，农业投入不足的问题，都是影响粮食安全的因素。

4、种粮比较效益低。近年来，由于化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升，农民种粮成本大幅增加，农业比较效益下降。随着我国城镇化、工业化快速发展，农村外出务工人员增多，特别是主产区一半以上的青壮年劳动力外出打工，农业劳动力呈现结构性紧缺，粮食生产出现“副业化”趋势。一些地方倡导“一县一业”、“一村一品”，大力调整农业产业结构，种植黄姜、烤烟、魔芋、油料、棉花、中药材、桑、果树等经济作物。据农业部门以西部贫困地区统计，2005年水稻、小麦和玉米上涨幅度达17--19%，2006年—2008年仍以6--10%幅度增长，农民每亩种粮实际受益320元—390元。而种植经济作物则受益大都在500—1000元，有的甚至更多。农村劳动力由2002年日平均20元，到2008年40元左右。进城务工和种经济作物相比，种粮效益明显偏低，导致农民种粮积极性不高，促使粮食生产稳定发展的难度加大。

三、建立并完善国家粮食安全保障体系的对策

面对我国粮食安全存在的隐患和风险，要从根本上解决我国粮食安全问题，就必须根据我国的国情、经济发展趋势以及粮食安全的特征，建立有效地粮食安全保障体系。

（一）稳定基本农田，保障生产基地。

耕地是粮源之基，保证足够的粮食生产面积，稳定地提高粮食生产能力，应该是确保国家粮食安全的根本。取最严格的耕地保护措施，确保全国耕地保有量不低于18亿亩，基本农田保有量不低于15.6亿亩。严格控制非农建设占用耕地，加强对非建设占用耕地的管理，切实遏制耕地过快减少的势头。不断优化耕地利用结构，合理调整土地利用布局，加大土地整理复垦，提高土地集约利用水平。要继续建设现代化商品粮基地，形成稳定的粮食生产基地。加强水保护和管理，提高农业生产供水保证率；严格控制河流污染，引导农户科学使用化肥、农药和农膜，大力提高使用有机肥料、生物肥料、生物农药，减少对耕地和水的污染，提高水利用效率和效益，保护和改善粮食产地环境。

（二）健全市场体系，保障有效供给。

发挥粮食市场机制配置粮食的基础性作用，能够高效、灵活、低成本地保证粮食供应。要尽快建立以国家粮食批发市场为龙头，区域批发市场为骨干，众多的分布全国城乡的集贸市场为基础，粮食期货流通为先导的完整的粮食市场体系。着力解决品种结构性矛盾，区域性粮食供需矛盾，活跃粮食市场，确保有效供给。大力发展现代物流，加快改善落后地区粮食物流通道，改造和建设产销区流入流出大型跨区域物流企业和物流基地，实现物流配送。要规范市场体系，严格市场准入和管理；建立市场信用制度，强化行业协会和民间组织的行业自我管理和维护市场秩序的作用。严格规范市场主体行为，严格产品质量检疫检验制度，严格整治冒伪劣非法交易行为，严格实行产品无污染包装和标签制，切实加强对粮食市场的监督检查。

（三）完善储备体系，增强宏观调控。

建立国家粮食储备制度，是国际上通用的保障国家粮食安全的有效措施。中国历朝历代、世界各国都有储备。储备制度是国家应对重大自然灾害和突发公共、平抑粮食市场波动、实施宏观调控的物质基础和有效手段。要确保我国粮食安全，必须健全和完善中央储备和地方储备、储备和企业商品最低库存以及家庭储粮相结合。中央战略专项储备主要用于确保全国性的粮食明显供不应求、重大自然灾害和突发件的需要。地方储备主要用于解决区域性供求失衡、突发件的需要和居民口粮应急需求。同时，所有从事粮食收购、加工、销售的企业必须承担粮油最低库存义务，保证必要的合理库存。要优化储备布局和品种结构，尤其是主销区和西部缺粮地区和贫困地区及自然灾害多发区，更应加强和充实中央和地方及企业储备。此外，还应加强大中城市、灾害地区的成品粮油储备，做好粮油市场的应急供应保障，切实增强宏观调控的物质基础。

（四）建立政策体系，提高政策保障。

我国的粮食问题具有复杂性、艰巨性和长期性等特点，是一项庞大的系统工程。要解决好这个问题，必须有全面持久的国家政策支持。一是要加强农业基础设施建设和对粮食生产的投入政策，下大力气加强农业基础设施特别是农田水利设施建设，稳步提高耕地基础能力和产出能力。狠抓农田水利建设，加大农业供水灌溉改造，推进低产农田整治，土地复垦，提高农田利用，建设稳定、高产、旱涝保收、节水高效的规范化农田。同时，要加强农业气象监测、农作物病虫害防治的投入。二是完善粮食直补和奖励政策。进一步完善粮食直补、农资专项补贴、良种补贴和农机购置补贴政策，实施中央对粮油主产省县区的奖励政策，积极扶持种粮大户和专业户发展粮食生产。三是产业化支持政策。要构筑以粮食为中心的产业化加工、储运设施建设扶持力度，对粮油批发市场、仓储设施、物流配送等提供政策资金支持，提供政策保障。

（五）创新科技体系，提高增产途径。

科学技术是实现粮食增产的重要因素和长期因素。我国的农业科技总体上还比较薄弱，尤其是原始创新能力比较薄弱，对调整产业结构和品种结构、改造优化产业和形成新的经济增长点等方面发挥的作用还不够强大。因此，建立和创新科技支撑体系，对于农产品的深加工，提升农产品的附加值，增加农民收入，保障粮食安全十分重要。当前要着力提高粮食单产水平。强化科技支撑，大力推进农业关键技术研究，力争粮食单产有大的突破，到2010年全国粮食单产水平提高到每亩325公斤左右，到2020年提高到350公斤左右。大力促进科技创新，强化农业生物技术和信息技术的应用，加强科研攻关，实施新品种选育、粮食丰产等科技工程，启动转基因生物新品种培育重大专项，提高生物育种的研发能力和扩繁能力。同时，要建立农业和粮食的良种体系、安全储备体系、精深加工开发转化体系、质量标准体系等是保障粮食增产、质量提升的重要措施。

（六）发展非粮，开辟补粮渠道。

非粮食品是对粮食食物的一种有效补充和供给，也是丰富人们生活，合理调节调剂人们生活水平和质量，促进食物食品多样化的有效渠道。既减少节约了粮食，又丰富了人们健康生活。一是大力发展节粮型畜牧业。调整产品结构，逐步扩大优质高效饲料作物种植，发展节粮型草食畜禽。如发展人工草场、高产饲料草地草场、桔杆养畜、桔杆菌种植等扩大养殖业的饲料来源，提高饲料转化效率和使用率。二是积极发展水产养殖业。我国现有七大支流1200多条河流湖泊，数以万计的水库及池塘，充分利用淡水，积极推广生态、健康水产养殖。发展稻田和庭院水产养殖，合理开发低洼盐碱地水产养殖，扩大淡水养殖面积。同时要加强水产和水域生态环境保护，促进水产养殖业可持续发展。三是促进油料作物生产。在优先保证口粮作物生产的基础上，努力扩大大豆、油菜籽、花生、芝麻等油料作物，提高油料品种和品质。四是大力发展木本粮油产业。合理利用山区高寒地带土地，发展木本粮油产量，建设一批名、特、优、新木本粮油基地。如核桃、板栗、油橄榄、魔芋、水稻旱栽等粮油食品品种，增加木本粮油食物食品供给，开辟粮食品种供给渠道。